Lakien synty

Lainvalmistelun laatu herätti vuoden 2018 lopulla vilkasta keskustelua. Myös liikenne- ja viestintäministeriön työ sai osakseen arvostelua. Esimerkiksi eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta kiinnitti asiaan huomiota ja piti välttämättömänä, että ministeriö ryhtyy toimiin lainvalmistelun parantamiseksi.
Mutta millaista työtä lainvalmistelu on? Millaisten vaiheiden kautta eduskunta saa lakiesityksen käsiteltäväkseen? Impulssi-blogissa julkaistaan kaksi asiantuntija-artikkelia, joista Kimmo Kiisken kirjoitus kuvaa prosessia yleisellä tasolla, ja Sini Wirén kertoo käytännön esimerkkinä lähiaikoina aloitettavasta lakihankkeesta.

Lakien synty

Lainvalmistelun laatua on ruodittu julkisuudessa viime aikoina. Jonkun mielestä lain vaikutusten arviointi oli puutteellista. Toinen sanoi, että sidosryhmän antamaa palautetta ei otettu huomioon. Kolmannen mukaan lakiteksti oli huonolaatuista. Kritiikkiä on monenlaista ja monen laatuista.

Keskustelussa kiinnitetään kuitenkin melko harvoin huomiota itse lainvalmisteluhankkeeseen ja siihen, mitä valmistelu käytännössä pitää sisällään. Toisin sanoen lainvalmistelijan ääni ei juuri kuulu hälyn seasta.

Lainvalmistelu tapahtuu valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Lainvalmistelu on ministeriön ydintehtävä. Ministeriökohtaisia eroavaisuuksia on, mutta pääosin toimitaan samojen periaatteiden mukaisesti.

Ministeriöissä lainvalmistelun johtaminen on poliittisen ja virkamiesjohdon tehtävä. Oikeusministeriö kehittää lainvalmistelua valtioneuvostossa ja antaa muun muassa laintarkastus- ja asiantuntija-apua muille ministeriöille.

Lainvalmistelijan ammatilliset vaatimukset ovat ajan kuluessa kasvaneet. Samalla asioiden määrä on lisääntynyt huomattavasti. Lakiesitys on sovitettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä ja sen periaatteita. Esityksen tulee myös olla Euroopan unionin lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten asettamien reunaehtojen mukainen.

Lainvalmisteluhanke on vaativa projekti, joka voi kestää asian laajuudesta riippuen jopa vuosia.  On tietysti erilaisia valmisteluhankkeita, suurempia ja pienempiä. Projekti kuitenkin koostuu aina lainvalmistelun eri elementeistä. Se on sarja toimintoja, joilla on määrätty järjestys. Yhden toiminnan tai tehtävän tuotos on toisen syöte.

Projektilla on myös määrätty alku ja loppu. Valmisteluhanke alkaa lainsäädäntötilanteen kartoittamisella ja esimerkiksi arviomuistion laatimisella, ja päättyy lain voimaan tulon jälkeen lain toimeenpanon ja sen vaikutusten arviointiin. Lainvalmisteluhankkeelle asetettujen tavoitteiden puitteissa tähdätään tiettyihin tavoitteisiin ja hyvään laatutasoon.

Lainvalmistelijan näkökulmasta onnistuneen hankkeen takeita ovat ainakin hankkeeseen varattu aika, resurssit sekä hankkeen yleinen organisointi. Selvää on, että lainvalmisteluhankkeen onnistuminen edellyttää hyvää johtamista. Projektin hallinta ja johtaminen edellyttävät tietoja, taitoja ja kykyä. Näitä voi oppia työssä ja niitä voi opiskella. Projektissa juristilla on oma roolinsa, toisella ammattilaisella omansa. Projektijohtajan tehtävä on sovittaa yhteen. Kaikkien osaamista ja kokemusta tarvitaan koherentin ja asianmukaisen lopputuloksen aikaansaamiseksi.

Tänä päivänä digitalisaatio on merkittävä lainvalmistelun laatua parantava tekijä. Liikenne-ja viestintäministeriö haluaa olla tässäkin asiassa eturintamassa. Digitalisaatio helpottaa esimerkiksi lainvalmisteluaineiston hankkimista merkittävästi. Liikenne- ja viestintäministeriöllä ja Itä-Suomen yliopistolla on myös käynnissä hanke siitä, miten tekoälyä voisi olla mahdollista hyödyntää lainvalmistelussa.

Tempora mutantur, nos et mutamur in illis - Ajat muuttuvat ja me muutumme niiden mukana.

Kimmo Kiiski
kirjoittaja on liikenneneuvos ministeriön tieto-osaston turvallisuusyksikössä