Lainvalmistelusta epidemian aikana
Liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmistelua on arvosteltu viime päivinä voimakkaasti. Osansa kritiikistä ovat saaneet kaikki ne ministeriöt, jotka ovat kantaneet epidemian aikana lainvalmistelun taakkaa.
On tärkeätä, että lainvalmistelun mittavista haasteista poikkeusolosuhteissa keskustellaan.
Hallituksen esitys niin sanotusta negatiivisesta testitodistuksesta, johon kritiikki on liikenne- ja viestintäministeriön kohdalla osunut, valmisteltiin viranomaisten yhteistyössä. Siihen osallistui neljän muun ministeriön, Rajavartiolaitoksen ja Liikenne- ja viestintäviraston edustajat. Osallistujat olivat virkamiehiä ja kokeneita lainvalmistelijoita. Myös Terveyden ja hyvinvoinnin laitos osallistui työhön asiantuntijana. Pystyttiin järjestämään myös lausuntokierros, joskin vain viikon pituinen.
Kaikesta yhteistyöstä huolimatta esityksen sisällöstä vastaa tietenkin liikenne- ja viestintäministeriö, josta hallituksen esitys esiteltiin valtioneuvostossa, tartuntatautilain osalta sosiaali- ja terveysministeriön antamalla esittelyluvalla.
Asiantuntemusta hankittiin muualtakin. Liikenne- ja viestintäministeriö sai Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojaselta arviomuistion esitysluonnoksen säätämisjärjestys- ja perusoikeuskysymyksistä. Koko hankkeen ajan keskusteltiin myös oikeuskanslerinviraston kanssa, mikä oli lainvalmistelun kannalta erittäin arvokasta. Valtioneuvoston oikeuskanslerilta saatiin myös kirjallinen lausunto. Saaduissa oikeudellisissa arvioinneissa ja lausunnoissa oli monitahoisesta asiasta erilaisia painotuksia ja näkemyksiä.
Hanke oli varsin kohtuullisesti resursoitu ja valmistelijoiden käytettävissä oli laajaa asiantuntemusta. Se ei kuitenkaan aina riitä.
Hallituksen esitys oli poikkeuksellisen vaikea laatia. Alun perin valmistelun tavoitteeksi annettiin luoda pakolliseen matkustajan ennakkotestaukseen perustuva järjestelmä, joka tukisi pandemian leviämisen ehkäisemistä sen jälkeen, kun EU:n sisärajatarkastus poistuu. Sen tuli perustua siihen, että liikenteenharjoittajat (esim. lentoyhtiöt, laivayhtiöt) velvoitettaisiin huolehtimaan siitä, että asiakkaat osoittavat käyneensä testauksessa lähtömaassa tietyssä määräajassa.
Jo yksin se oli haasteellista, että pystyttäisiin rakentamaan käyttökelpoinen malli, joka ylipäänsä toimisi käytännössä. Pohdittavaksi tulivat mm. karanteeninormit ja muut tartuntatautilain säännökset, testausten aikarajat ja testaustoiminnan järjestelyt, viranomaisten ja yritysten työnjako, kustannuskysymykset ja ulkomaalaislain normit. Siinäkin olisi ollut kylliksi haastetta, mutta lisäksi tavoite oli ilmeisen hankala sovittaa yhteen perusoikeuksien, EU:n lainsäädännön ja Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten kanssa.
Valmisteluresurssit olivat kohtuulliset ja tukea saatiin, mutta hallituksen esitys valmisteltiin kovassa aikapaineessa. Valmistelua käynnistettäessä epidemian leviäminen kiihtyi rauhallisemman vaiheen jälkeen. Hallitus linjasi periaatepäätöksellä normaaliolojen lainsäädännön, erityisesti tartuntatautilain kehittämisen tarpeen senhetkisen covid-tilannekuvan perusteella. Se vaati esityksen antamista eduskunnalle poikkeuksellisen kiireellisessä aikataulussa. Valmisteluun jäi tehokasta aikaa pari viikkoa, kun tavanomaisesti tällaisen säädöshankkeen aikataulu olisi joka tapauksessa kuukausia. Tällaista aikataulutavoitetta näin merkittävässä hankkeessa en ole milloinkaan aikaisemmin virkaurallani kohdannut. Aikataulu valitettavasti tarkoitti tinkimistä hyvän lainvalmistelun periaatteista.
Tautitilanne muuttuu koko ajan. Suomessa se on huonontunut esityksen valmistelun aloittamistilanteeseen verraten. Negatiivisen testitodistuksen merkitys epidemian torjunnassa on mahdollisesti muuttunut ja terveysviranomaiset voivat nyt harkita eri toimien tarpeellisuutta ja välttämättömyyttä uudessa valossa.
Kuten oikeudellisessa argumentaatiossa on tapana, perustuslakivaliokunnan asiantuntijoiden esityksestä antamien lausuntojen sisältö ja sävy vaihtelivat. Kriittisiä ne olivat toki kaikki, mutta kaikki asiantuntijat eivät arvioineet, että tarvittavia muutoksia ei voisi tehdä eduskunnassa. Myös täydentävää hallituksen esitystä ehdotettiin. Perustuslakivaliokunta päätti asian ja lausui kokoavasti, että jatkovalmistelua ei tule tehdä eduskunnassa, vaan se on hallituksen tehtävä. Valiokunta korosti hyvän lainvalmistelutavan välttämättömyyttä myös poikkeusolosuhteissa.
Hyvän lainvalmistelun vaatimuksia ei kyetty tässä hankkeessa kaikin puolin täyttämään.
Epidemian hellittämisen jälkeen on johtopäätösten ja lainvalmistelun kehittämisen paikka. Keskitymme ministeriössä juuri nyt moniin poikkeusolosuhteiden vaatimiin kiireellisiin asioihin, mutta myös tämä lakihanke ja sen antamat opit tullaan vielä tarkkaan arvioimaan.
Toivottavasti tapaus herättää pohtimaan yleisemminkin, miten voidaan varmistaa, että normaaliolojen hyvää lainvalmistelutapaa voidaan perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla noudattaa myös poikkeusolosuhteissa.
Harri Pursiainen
kansliapäällikkö
