Lainvalmistelijoiden ammattikunta suurempaan arvoon

Kulunut hallituskausi on ollut liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmistelussa todella kiireinen, mutta tuloksellinen. Toimitimme eduskunnalle tasan 100 hallituksen esitystä, sivumäärältään lähes 11 000 sivua.

Poikkeuksena moniin muihin kausiin, tällä kertaa uudistusten painopiste ei ollut EU-lainsäädännön täytäntöönpanossa. Teimme aivan konkreettisesti kansallisia uudistuksia, jotka herättivät aitoa kiinnostusta kotimaassamme myös ulkomailla, erityisesti EU:n jäsenmaissa.

Hallituksen esitysten, muiden säädösten ja materiaalien valmistelu edellyttivät ministeriössä paneutumista, sitoutumista sekä valtavasti työtä. Asiantuntijoiden osaaminen ja venyminen säädöstekstien ja esitysten laatimisessa sekä aikatauluihin mukautumisessa oli uskomatonta. Uusien menettelyiden valmistelu ja kirjaaminen ei aina ollut helppoa.  Näkemykset muutoksista ja niiden vaikutuksista poikkesivat, oli sitten kyseessä eri sidosryhmät tai poliittiset toimijat.

Pätevöityminen vie aikaa

Ministeriöissä lainvalmistelijoina toimivat juristien lisäksi myös muun korkeakoulutuksen saaneet virkamiehet. Yhteistä heille on se, että juuri ketään heistä ei ole yliopisto- tai korkeakouluopintojen aikana perehdytetty lainvalmisteluun. Opintojen aikana on kyllä lakeja ja sopimuksia luettu, mutta käytännössä ei ole opetettu, miten lait tai niiden taustalla olevat hallituksen esitykset laaditaan. Tämä on jätetty työelämän vastuulle.

Lainvalmisteluun pätevöityminen vie aikaa. Valmistelua sääntelevät lukuisat oppaat. Lakien ja muiden säädösten kirjoitusasusta on tarkat ohjeet, samoin vaikutusarviointien tekemisestä ja huomioimisesta.

Silti valmistelija tuntee välillä olonsa riittämättömäksi. Sidosryhmien kommenttien sekä poliittisen tason, ministerin ja ministeriryhmien näkemysten huomioiminen ja asioiden tasapainottaminen luovat omat haasteensa. Puhumattakaan perustuslain säännösten mukaisuuden huomioimisesta. Lainvalmistelija saattaa joutua umpikujaan, ellei tukena ole hyvää esimiestä, lainsäädäntöjohtajaa tai valmisteluryhmää.

Vaatimukset ovat vain kasvaneet ja ne kohdistuvat juuri säädösvalmistelijaan, jota sitovat virkavastuu ja esittelijänvastuu.

Yksi haasteista on ollut lainvalmistelun arviointineuvosto, joka ottaa hallituksen esityksiä arvioitavakseen. Edellisellä toimikaudella neuvosto antoi 61 lausuntoa ja kohdisti ne asianomaisille ministeriöille. Samalla kuitenkin valtioneuvoston esittelijäsäännösten perusteella lainvalmistelija on vastuussa esityksestään ja sen lainmukaisuudesta, vaikka lakiehdotus annetaan hallituksen esityksenä.

Arviointineuvosto, joka periaatteessa hyvä asia, on näin tuonut lainvalmisteluun uuden haasteen, mikä aiheuttaa lainvalmistelijalle lisäpaineita.

Kohdennettua koulutusta

Lainvalmistelu on oma ammattikuntansa. Parhaimmilla ammattikunnan edustajilla on kokemuksia monenlaisista valmistelukokonaisuuksista ja he pystyvät antamaan osaamistaan ja tukeaan ministeriölle. Tämä ammattiosaaminen ei tule tyhjästä, vaan se on edellyttänyt virkamieheltä omaa paneutumista asiaan, sillä virkamiesten lainvalmistelua koskeva jatkokoulutus on olematonta.

Kova valmistelu ja haasteet kirjoittamisessa johtivat ministeriössämme siihen, että käynnistimme kohdennetun lainvalmistelukoulutuksen helmikuussa 2018 yhdessä STM:n, VM:n ja Itä-Suomen yliopiston kanssa.  Koulutukseen valittiin yhteensä 30 virkamiestä.

Tavoitteena oli kehittää säädösvalmistelun osaamista sekä valmistelijan ymmärrystä säädöshankkeen valmistelun taustaan liittyvistä kysymyksistä. Lisäksi haluttiin lisätä valmistelijoiden kykyä analysoida ja pohtia oikeudellisia kysymyksiä sekä luoda valmiuksia havaita ajoissa mahdollisia oikeudellisia haasteita ja ongelmia.

Koulutus osoittautui hyödylliseksi. Osallistujat laativat lopputyöt, joissa hyödynsivät oppimiaan asioita. Kurssia pidettiin työläänä, mutta erittäin hyödyllisenä. Oli pakko lukea ja perehtyä asioihin, mikä lopulta koitui eduksi. Koulutuksessa opettajina toimivat yliopiston professorit ja käytännön näkemyksiä toivat esille ministeriöissä ja eduskunnassa toimivat virkamiehet. Kokonaisuus kantoi hedelmää!

Myönteisten kokemusten perusteella käynnistettiin uusi koulutusohjelma helmikuussa 2019 viiden ministeriön (LVM, STM, TEM, VM ja YM) ja Itä-Suomen yliopiston kanssa. Mukana on 30 osallistujaa ja entistä syvällisempi ja keskustelevampi koulutusohjelma. Tuloksia on odotettavissa, koska myös assistenttimme, jotka vastaavat teknisestä lainvalmistelusta, koulutettiin keväällä 2019.

Voimavaroja viimeistelyyn

Kuluneella hallituskaudella erityisesti laajat esityksemme kuten liikenteen palvelut, tieliikennelaki ja virastouudistus aiheuttivat eduskunnassa kritiikkiä lainvalmistelun laadusta. Kysymys oli kuitenkin ennemmin lakiteknisistä muutoksista kuin perustuslain säännöksistä.

Jos olisimme saaneet hieman enemmän aikaa käydä vielä läpi esitykset ennen valtioneuvoston esittelyä, osa näistä virheistä olisi pystytty havaitsemaan. Huomionarvoista kuitenkin on, että yhtään perustuslain vastaista lakiehdotusta ministeriöstä ei esitelty.

Suurissa uudistuksissa tien avaaminen ja laajojen kokonaisuuksien hallinta eivät aina ole tekijöille kiitollisia tehtäviä, mutta myöhemmin yleensä huomataan uudistusten ja muutosten merkitys myönteisellä tavalla. Lämmin kiitos säädösvalmistelijoille kuluneesta kaudesta!

Silja Ruokola
Kirjoittaja on liikenne- ja viestintäministeriön lainsäädäntöjohtaja
Lue myös aiemmat Impulssi-blogit!